改革开放以来，我国城镇化、工业化取得了巨大成就，城镇建设用地开发强度不断增大。同时也产生了大量低效存量工业用地，工业用地需求增加和用地浪费并存的矛盾日益凸显，形成低效企业退不出、优质企业进不来的困境，与我国高质量发展的新阶段要求不相适应。为助力低效存量工业用地盘活利用，中地顾问以广东省为例，分析了低效存量工业用地的现状特征，总结了划定工业用地控制线、推动村镇工业集聚区升级改造、开展连片产业用地整备储备、放宽低效存量工业用地盘活政策限制等探索与实践，分析了面临的底数不清晰、缺乏规划引领、收益分配不公、用地监管不足等现实困境，并提出有关政策建议，以供参考。
一、广东省低效存量工业用地盘活的现实困境
1、低效存量工业用地底数不清晰
近年来，广东省各地虽然开展了低效存量工业用地盘活利用探索，但是大部分对低效存量工业用地的摸底调查仍然不够充分。一方面，自然资源、工信、税务、生态环境等部门的数据共享不足，难以从经济产出、税收、环保等方面有效识别低效存量工业用地，对政策制定、规划编制和项目实施都造成较大的阻碍。另一方面，缺乏对低效存量工业用地调查的统一认定标准，缺少对低效存量工业用地的明确界定，没有将产值、税收、能耗、用地布局、公共基础设施配套水平等评价内容纳入，不利于低效存量工业用地的精细化管理和盘活利用。
2、低效存量工业用地盘活利用缺乏规划引领
虽然广东省各地已经逐步开展工业用地控制线划定工作，但是部分地区仍然缺乏对低效存量工业用地盘活利用的规划引导和安排。一是缺少对国土空间布局优化的规划引导，部分城市的工业用地控制线划定以布局较为分散的存量工业用地为主，难以承担重大项目落地，而调整工业用地控制线需要原审批机关同意，使得工业用地控制线成为优化低效存量工业用地布局的障碍；二是缺少对低效存量工业用地的分类引导，各地低效存量工业用地升级改造与国土空间规划衔接不够，导致存在以具体项目倒逼规划修改的现象，难以达到通过改造产业集聚发展和公共基础设施提升的目的；三是规划空间上缺少对职住平衡、生态环境的关注，忽视高素质产业人才对居住空间、生活配套设施及生态环境的高品质追求，导致产业空间改造以后仍然难以适应新时代的发展要求。
3、低效存量工业用地不同盘活利用用途的收益差距过大
近年来，广东省探索了低效存量工业用地“工业改工业”的改造路径，但是因参与“工业改商业”“工业改住宅”等改造能够获得更大的收益，低效存量工业用地通过市场化手段参与“工业改工业”的动力仍然不足。这使得仅因工业用地控制线等规划管控差异，即造成土地补偿标准的巨大差异，土地权属人更倾向于参与高收益的改造用途，从而加大了低效存量工业用地参与产业升级的难度。近年来，各地的低效存量工业用地改造项目，更愿意参与“工业改商业”“工业改住宅”，即使是“工业改工业”项目也更愿意改造为新型产业用地而非普通工业用地。
4、工业用地供后监管不足，抬高盘活利用成本
长期以来，工业企业的平均生命周期低于工业用地使用年限，造成低效存量工业用地大量存在。因工业用地供后监管机制未能有效建立，即使近年来对引入的工业企业签订投资监管协议约定投资强度、税收、产出等要求，但是存在执行难的问题，用地企业可以低成本持有工业用地，导致用地企业对工业用地资产属性的重视超过了生产要素属性，即使停产也不愿意主动退出工业用地，造成低效工业企业退不出、高端制造业企业进不来的局面。同时，因工业用地可以在二级市场自由转让，存在社会资本在局部市场引发高价炒卖工业用地、产业地产化的不正常现象，进一步增加了低效存量工业用地经济关系的复杂程度。而制造业相对于服务业对土地要素价格更加敏感，这使得低效存量工业用地升级改造用于制造业困难重重。
二、完善低效存量工业用地盘活路径的政策建议
1、建立从宗地到区域的低效存量工业用地调查评价体系
对低效存量工业用地开展调查评价是解决低效存量工业用地底数不清问题的有效途径，建议从宗地和区域两个层面建立起低效存量工业用地调查评价体系。一是在宗地层面开展低效存量工业用地地块绩效评价，建立工业用地管理台账，搭建工业用地动态监管系统，打通分散在不同部门间的开竣工、投资强度、产出、税收、能耗、污染排放等数据；建立与本地区土地利用现状和产业发展水平相适应的工业用地绩效评价体系，动态识别闲置土地、投资强度低、产出税收低、不符合产业发展导向等不同类型低效用地；支撑低效存量工业用地的差别化绩效考核和精细化管理。二是在区域层面开展工业集聚区综合评价，通过建立工业集聚区评价体系，在数据分析、现状调查的基础上，对工业用地集聚区域开展土地开发强度、建筑质量、产出税收密度、功能导向、用地布局、公共基础设施配套水平等方面的综合评价，为连片低效存量工业用地升级改造规划的编制、升级改造前后成效的对比提供数据支撑。
2、加强对优化低效存量工业用地布局的规划引导
广东省低效存量工业用地的成因和类型复杂多样，且分布较为零星分散。建议结合区域发展、产业发展规划，编制低效存量工业用地盘活利用专项规划，引导工业用地布局调整。一是优化工业用地控制线管控规则，将零散的低效工业用地剔除出工业用地控制线范围，明确工业用地控制线外的工业用地减少应以工业用地控制线内的工业用地增加为前提，实现地区工业用地规模总量动态平衡、零散工业用地向工业用地控制线内集聚。二是构建差异化的低效存量工业用地盘活利用路径，结合国土空间规划和低效存量工业用地调查评价结果，明确低效存量工业用地的综合整治、连片整备等不同盘活利用方向，对产业基础较好、公共基础设施配套较为完备的区域避免大拆大建，以综合整治提升品质；对连片低效、公共基础设施配套差的老旧工业区加强政府主导作用，开展大面积产业用地整备工作，以盘活规模成片土地、承载重大产业项目。三是推动产业集聚区周边职住平衡、产城融合，提高产业集聚区周边的公共服务设施用地和住宅用地供给，改善交通设施条件，开展生态修复，提高生态环境水平，以高品质的工作生活环境吸引高素质人才安居乐业。
3、平衡低效存量工业用地不同盘活利用用途的收益水平
为解决低效存量工业用地不同盘活利用用途的收益差距过大问题，提高相关权利人、市场主体参与“工业改工业”的积极性。一方面，建议严格限制市场主导的低效存量工业用地开展“工业改商品住宅”“工业改商业”等改造方向，尽可能将规划用途为住宅、商业的低效存量工业用地纳入政府土地储备，以原用途为基础予以补偿，以降低土地使用者过高的土地增值收益预期。另一方面，加强对市场主体参与“工业改工业”的政策和资金扶持力度，从住宅、商业用途所获取的土地出让金中提留“工业改工业”专项扶持基金，加大财政资金对工业集聚区的公共基础设施、公共服务设施及工业污水处理等配套设施的投入，畅通地方债、政策性银行等低成本融资渠道，并探索通过第二、第三产业混合开发等不同改造用途“肥瘦搭配”的形式，开展低效存量工业用地盘活利用，实现项目整体的收益平衡。
4、健全正向引导和反向倒逼的低效存量工业用地退出机制
建议建立健全工业用地全生命周期管理机制，推动低效状态的土地要素退出并配置给先进生产力。一是引导低效存量工业用地以市场化方式退出，降低工业用地参与升级改造的建筑年限等政策限制，支持工业用地以分割转让、预告登记转让等方式盘活低效存量工业用地，搭建工业用地二级市场交易平台，明确工业用地转让的受让对象只能是制造业企业，受让人必须与产业监管部门签订产业监管协议，禁止通过股权转让或变更的方式变相转让工业用地使用权。二是强化低效存量工业用地倒逼退出机制，加强工业用地供后监管力度，按照“谁提出、谁监管”的原则强化各部门监管职责；借鉴先行地区经验，根据法律法规和合同约定采取限期整改、缴纳违约金、依法收回土地使用权等梯度处置措施，探索实施电价、水价、信贷等资源差别化定价措施，提高低效存量工业用地保有环节的持有成本，逐步倒逼低效存量工业用地退出。
作者：陈凯
审核：谢建春
