改革开放以来，我国城镇化、工业化取得了巨大成就，城镇建设用地开发强度不断增大。同时也产生了大量低效存量工业用地，工业用地需求增加和用地浪费并存的矛盾日益凸显，形成低效企业退不出、优质企业进不来的困境，与我国高质量发展的新阶段要求不相适应。为助力低效存量工业用地盘活利用，中地顾问以广东省为例，分析了低效存量工业用地的现状特征，总结了划定工业用地控制线、推动村镇工业集聚区升级改造、开展连片产业用地整备储备、放宽低效存量工业用地盘活政策限制等探索与实践，分析了面临的底数不清晰、缺乏规划引领、收益分配不公、用地监管不足等现实困境，以供参考。
一、广东省低效存量工业用地现状特征分析
1、村级工业园为代表的低效存量工业用地呈现量大分散特征
广东省产业空间碎片化特征显著，以村级工业园为代表的低效工业用地在珠三角地区普遍存在。根据广东省自然资源厅2021年公布的初步摸查结果，珠三角村镇工业集聚区总用地面积约 150 万亩，占珠三角工业用地总面积的31%；而2019年集聚区工业增加产值约617亿元，仅占珠三角工业增加值总额的 2%。同时，因历史上工业发展缺少空间规划的有效引领，导致存量工业用地分布零散。例如，广州在工业产业区块划定前，工业用地地块有 2.4 万个，平均占地规模仅1.6 hm2，其中 2 hm2 以下的占 81%。
2、部分企业难以适应高质量发展的要求
在我国经济从高速发展转为高质量发展之际，广东省抓住国家推动制造业高质量发展的政策机遇，推动供给侧结构性改革不断深化，制造业发展取得巨大成就，产业发展水平位居全国前列，初步形成“一核一带一区”制造业协同发展格局。但与此同时，广东省制造业和世界先进水平相比仍然存在差距，制造业中高端供给不足，创新链、产业链、供应链存在明显薄弱环节，低效存量工业用地承载着较多低端产业，部分企业因难以适应新阶段高质量发展要求而处于亏损状态，亟须通过盘活低效存量工业用地推动传统产业用地企业转型升级，或将低效存量工业用地配置给更加高效的用地企业，促进先进制造业集群和现代服务业集群融合发展，加快实现从制造大省向制造强省的历史性转变。
3、公共基础设施、公共服务设施配套水平不高
20 世纪 80 年代以来，随着改革开放的深入，大规模流动人口从全国各地向广东省珠三角地区集聚，使广东省在劳动密集型产业方面迅速形成较强的比较优势。然而，与之相伴随形成的低效存量工业用地普遍建筑质量较差、周边居住配套不足、环境水平差。近年来，随着高等教育人口比例大幅提升，劳动力素质逐步提高，从事行业从单纯的简单加工制造转向先进制造业、技术研发、生产性服务业、品牌营销等多元业态，对工业用地的公共基础设施、公共服务设施、商业等配套设施，以及办公空间、居住环境、生态环境提出了更高质量的需求；与劳动密集型产业相匹配的原有低效存量工业用地公共基础设施、公共服务设施难以满足新时期要求，由此提高了对低效存量工业用地开展升级改造的迫切性。
二、广东省低效存量工业用地盘活利用的探索与实践
1、划定工业用地控制线，限制低效存量工业用地转变用途
2015年，广东省出台《广东省“三规合一”工作指南（试行）》，将广州划定产业区块控制线的探索上升到省级层面，鼓励线内已建产业项目升级改造，引导工业项目集聚发展。深圳市在 2016 年出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，首次提出保护产业区块控制线内的工业用地，确保中长期工业用地占城市建设用地比例不低于 30%。2017 年广东省印发《广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展的若干政策措施》，要求各地市划设工业用地控制线，佛山、东莞、广州、珠海等地纷纷开展了划定工作，并配套出台了工业用地控制线管理办法。广东省各地通过严控控制线内新增经营性房地产项目开发、限制工业用地调整为非工业用地，积极引导产业项目向线内集聚，提高了低效存量工业用地改造用于“工业改工业”的比例，促进了产业集群集聚，提高了公共设施使用效率，保障了制造业的用地空间。
2、推动村镇工业集聚区升级改造，促进产业空间提质增效
改革开放以来，广东省形成了数千个村级工业园，为当地经济腾飞作出了重要的历史贡献。但与新时代的发展要求，渐渐不相适应。广东在2009 年开始的“三旧”改造中将部分村级工业园纳入旧厂房改造范围，但是存在改造门槛高、成本高、收益低等问题。为改变这种形势、提高村集体和市场主体参与改造的意愿，广东省总结佛山等地实践经验，2021 年出台《广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（2021—2023 年）》，提出以产业发展规划为指引、以“工业改工业”为主攻方向，支持村集体、社会资本等市场主体开展村镇工业集聚区升级改造，允许按规定享受完善历史用地手续、土地出让收益返还、土地增值税补助等优惠政策，鼓励在用能、用电、用水、排污权等方面根据土地利用效率实行差别化要素配置政策。
3、开展连片产业用地整备储备，保障重大产业发展空间
为破解市场主体参与低效存量工业用地改造动力不足、产权细碎化导致交易成本过高、重大公共基础设施配套提升难等问题，为重大产业提供空间载体，近年来珠三角地区的深圳、东莞、佛山等地加强对连片低效存量工业用地升级改造的政府主导作用，由地方政府对低效用地面积大、公共基础设施配套不足的老旧工业片区实施连片产业用地整备储备工作。例如，深圳市于 2018 年提出政府主导推进较大面积产业空间土地整备工作，以“盘活空间、提质增效、集中连片”为原则，优先在光明、坪山、大鹏新区、宝安、龙华等地划定产业整备区，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地遗留问题处理等方式开展土地整备储备。截至2021 年年底，深圳已累计整备完成约 49 km2 的产业用地，并于 2019 年年底一次性推出 30 km2 产业用地面向全球招商，有效保障了华为、腾讯、华星光电、大族激光、乐高基地等重点企业的用地需求，推动了重点片区建设，提升了产业发展空间质量。
4、放宽低效存量工业用地盘活政策限制，打造创新要素集聚的产业综合体
随着我国经济进入产业转型升级的关键阶段，传统厂房逐步难以适应现代产业灵活、复合的特征，广东省各地近年来从管理机制上支持创新型产业发展。一方面，放宽工业用地规划、分割管理要求，以激发改造动力，例如，深圳、广州、东莞等地允许将低效存量工业用地改造为新型产业用地（M0），释放提高容积率上限、提高配套设施比例、允许一定比例的产业用房分割转让等政策红利，并允许改造为普通工业用地的产业用房按幢、层、间等固定界限为基本单元分割登记、转让。另一方面，支持老旧工业园区保留原建筑物，通过综合整治低成本推动产业的更新换代。例如，广州市通过清退低端、落后、不符合环保要求的产业，允许在保障建筑、消防安全和符合环保要求的基础上，引入社会机构，将国有旧厂房、村级工业园整治提升为创新产业孵化园区，形成了 TIT 创意园、太古仓、小鹏汽车产业园、海珠同创汇等一大批产业示范园区，促进了高学历、高技能人群的聚集，推动了先进制造业、高端服务业的融合发展。
作者;陈凯
审核人：谢建春
